Il 16 luglio 2026 la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) ha adottato un’importante decisione in materia di servizi di pagamento (caso Betaal Garant). Chiamata a pronunciarsi sul perimetro di applicazione della PSD2, la CGUE ha stabilito che, in presenza di determinate condizioni, la ricezione di fondi della clientela e il loro successivo trasferimento non costituiscono prestazione di un servizio di pagamento soggetto ad autorizzazione, laddove tali attività siano esercitate da un soggetto che operi come intermediario. La sentenza – valorizzando, in particolare, il requisito della professionalità nella prestazione di servizi di pagamento – riapre un interrogativo importante circa l’ambito di applicazione effettivo delle norme della PSD2, con particolare riferimento ai casi in cui le attività di trasferimento di fondi siano effettuate in via ancillare rispetto alla prestazione di altri servizi di intermediazione ovvero, in generale, all’esercizio di altre attività imprenditoriali.
Il contesto della controversia
La controversia oggetto della decisione assunta dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (“CGUE”) (causa C-51/25, Betaal Garant Nederland CV v De Nederlandsche Bank NV) nasce dal divieto imposto dall’autorità di vigilanza olandese (De Nederlandsche Bank NV) (“DNB”) a una società attiva nel settore dell’edilizia (Betaal Garant) di offrire un servizio di deposito cauzionale.
Nel caso esaminato dalla Corte, il servizio comportava il versamento di una somma, da parte del committente dell’opera edile, a una fondazione collegata alla società in questione. Una volta ultimati i lavori con soddisfazione da parte del committente, la società impartiva apposite istruzioni alla banca depositaria dell’importo affinché quest’ultima trasferisse l’ammontare depositato in garanzia all’appaltatore. Lo schema serviva a tutelare l’appaltatore dal rischio di insolvenza o inadempimento del committente, una volta completati i lavori oggetto dell’appalto, attraverso la costituzione del deposito cauzionale in capo alla fondazione.
L’autorità di vigilanza olandese, ritenendo che tale operatività configurasse un servizio di pagamento ai sensi della direttiva (UE) 2015/2366 (la “PSD2”) e si ponesse conseguentemente in contrasto con la riserva di attività in materia, emetteva un provvedimento sanzionatorio nei confronti di Betaal Garant, che veniva impugnato dinanzi alle Corti competenti – con conseguente sottoposizione della questione interpretativa alla CGUE.
Gli argomenti della CGUE
Nella propria decisione la CGUE osserva anzitutto che l’Allegato I della PSD2, nell’elencare i servizi di pagamento che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva, richiede espressamente che tali servizi siano prestati “in via professionale” (“[as a] business activity”).
La CGUE evidenzia poi che, in base a un’interpretazione letterale del dettato normativo (in particolare, l’articolo 4, punto 24, della PSD2), l’esecuzione di un bonifico presuppone intrinsecamente che il prestatore del servizio detenga il conto di pagamento del pagatore.
Nel caso in esame, la Corte ha rilevato che Betaal Garant e la fondazione ad essa collegata non detenevano conti di pagamento per conto dei propri clienti. Al contrario, la fondazione agiva unicamente nella veste di pagatore, impartendo un ordine di trasferimento alla propria banca, la quale provvedeva all’esecuzione materiale dell’operazione. Di conseguenza, il servizio di pagamento era prestato dalle banche e non dalla fondazione o dall’impresa, che si limitavano a ricevere e allocare i fondi su conti bancari ordinari.
La CGUE osserva, infine, che la costituzione del deposito cauzionale configurava una forma di “garanzia equivalente” disciplinata dal codice civile olandese, alternativa rispetto all’apertura di un deposito cauzionale presso un notaio. Trattandosi di un servizio espressamente contemplato dalle norme olandesi di diritto comune e non regolato o disciplinato dalla PSD2, lo stesso non deve ritenersi soggetto alle relative previsioni.
Focus sul requisito di professionalità nella prestazione del servizio
Nella parte centrale della decisione la CGUE ritorna sul concetto di professionalità nella prestazione del servizio, evidenziando come, secondo quanto chiarito anche nel Considerando (24) della PSD2, l’applicazione del regime regolamentare previsto in relazione alla prestazione di servizi di pagamento deve essere limitata ai soggetti che offrono tali servizi come propria attività ordinaria o di impresa (“as a regular occupation or business activity”).
La CGUE prosegue osservando che i rigorosi requisiti autorizzativi, prudenziali e di responsabilità imposti dalla PSD2 sono calibrati su operatori il cui core business consista nell’elaborazione e nell’esecuzione di pagamenti. L’applicazione della PSD2 risulterebbe sproporzionata ed esorbitante qualora i trasferimenti di fondi costituissero un’attività meramente accessoria rispetto a un servizio principale distinto.
Ne consegue – come afferma la CGUE – che, secondo un’interpretazione letterale, sistematica e teleologica delle previsioni della PSD2, sono escluse dall’ambito di applicazione di tale normativa le attività prestate da soggetti che offrono depositi in garanzia e che a tal fine utilizzino, in via ancillare, i servizi di pagamento offerti da prestatori terzi autorizzati nell’ambito dell’esercizio della propria attività di impresa ordinaria.
Qual è la portata della decisione della CGUE?
La CGUE interviene su un punto particolarmente controverso della normativa sui servizi di pagamento, che di per sé non prevede esenzioni – anche sul piano delle norme nazionali di recepimento – rispetto ai servizi di trasferimento prestati in via del tutto ancillare e strumentale rispetto ad altre attività di impresa.
L’assenza di tale esenzione ha comportato, nel tempo, un’estensione molto significativa (e potenzialmente pervasiva) delle norme in materia di servizi di pagamento, determinandone la possibile applicazione anche ad attività di incasso e trasferimento fondi prestate nell’ambito dell’esercizio di altre attività di impresa o professionali.
La pronuncia della CGUE chiarisce che l’apparato normativo e i requisiti di autorizzazione previsti dalla PSD2 non si applicano ai casi in cui i servizi di trasferimento fondi siano prestati in via ancillare rispetto all’attività d’impresa esercitata dal soggetto che dispone il trasferimento.
Al contempo, essa apre degli interrogativi di particolare rilievo con riferimento a una serie di ulteriori fattispecie che potrebbero essere a loro volta esonerate dall’ambito di applicazione della PSD2.
Gli ulteriori temi aperti
Un primo interrogativo lasciato aperto dalla decisione della CGUE interessa le ipotesi in cui le attività di trasferimento fondi rientrino all’interno delle attività tipiche disciplinate dal diritto comune – come, ad esempio, il deposito cauzionale previsto dalla legge olandese. La decisione dei giudici europei potrebbe comportare la possibilità di esonerare casistiche di questo tipo dal regime autorizzativo della PSD2.
Una seconda domanda interessa, invece, l’interpretazione letterale delle norme della PSD2 sul servizio di esecuzione di operazioni di pagamento.
La CGUE sembra affermare, in sostanza, che la ricezione di fondi su conti di pagamento gestiti da intermediari autorizzati e l’istruzione di ordini di pagamento su tali conti non costituisce un servizio di pagamento, atteso che tali conti sono gestiti (e le operazioni di pagamento sono eseguite) da prestatori di servizi di pagamento autorizzati.
Si tratta di un’interpretazione che potrebbe ridurre notevolmente l’ambito di applicazione delle norme della PSD2, esonerando un’ampia serie di schemi operativi comportanti la ricezione e il trasferimento di fondi a valere su conti di pagamento aperti presso prestatori di servizi di pagamento autorizzati.
